L’État plate-forme serait d’après vous le chemin d’une souveraineté retrouvée. Que voulez-vous dire ?
Pour bien fixer les idées, l’État plate-forme, c’est d’abord une stratégie technique. C’est la conception d’un système d’information (SI) modulaire et propice à l’innovation qui, par exemple, privilégie les standards ouverts, démarre par des systèmes simples qui évoluent rapidement, suscite la réutilisation et la participation, s’organise pour apprendre de ses hackers, utilise, pour ce faire, les données, sait développer sur ces nouvelles ressources avec des approches agiles et rapides… C’est aussi une stratégie de création de services, qui, comme le montre bien l’Emploi store de Pôle emploi (et ses 294 services fondés sur les données de l’opérateur), met les ressources de l’État – data, identités, système de paiement – à la disposition d’innombrables développeurs de services innovants qui enrichissent et prolongent le service public.
À l’heure où l’économie bascule dans une économie numérique elle-même dominée par des plates-formes privées géantes, je crois que l’État plate-forme est une composante essentielle de l’autonomie des citoyens et de la souveraineté des États. Aujourd’hui, des pans entiers de l’économie se retrouvent dans la position des “métayers”, contraints de cultiver une terre dont ils ne sont pas propriétaires. Certes, ces acteurs prospèrent, mais c’est dans GoogleMaps ou dans Facebook qui, en retour, les surveillent, les copient et même les débranchent si l’envie leur en prend… L’économie de plate-forme devient ainsi une sorte de nœud coulant qui enserre notre économie : c’est déjà vrai pour les transports, pour l’hôtellerie et, bientôt, pour la radiologie, qui travaillera sur de gigantesques plates-formes d’intelligence artificielle.

Comment l’État peut-il faire dans ce contexte ?
L’État ne fera pas la course contre ces plates-formes, mais il peut soutenir ou générer des plates-formes “refuges”, qui préservent un espace d’indépendance de la connaissance et de la création. Il peut aussi devenir une “externalité”, qui renforce la capacité d’action des acteurs économiques. Et pour cela il peut s’allier avec les grands “communs contributifs”, non privatisables, avec la société civile et avec les écosystèmes innovants, comme la Dinsic l’a fait avec OpenStreetMap pour la Base adresses nationale.
Devenir une plate-forme, ce n’est donc pas uniquement maîtriser une informatique moderne, c’est aussi une forme d’action qui libère et diffuse de la capacité de création. C’est pourquoi la Dinsic accorde une telle importance au travail interministériel permettant de construire un SI de l’État plate-forme, et en développe elle-même certains composants essentiels comme Data.gouv.fr, le service public de la donnée, OpenFisca, FranceConnect, ou encore les API disponibles dans https://api.gouv.fr/. Et c’est pourquoi elle porte également si nettement l’enjeu de l’ouverture (des données, des processus et des décisions).

« Nous avons un énorme potentiel. »

Des pays étrangers ont-ils ouvert la voie de l’État plate-forme ?
Le pays le plus avancé, c’étaient les États-Unis de Barack Obama. L’État plate-forme était parfaitement compris et a notamment été très bien explicité par un article fondateur de Tim O’Reilly [entrepreneur informatique aux États-Unis, ndlr], en 2008. Il faut cependant reconnaître que l’ambition s’est parfois arrêtée quand elle menaçait l’hégémonie de la Silicon Valley… Il a par exemple été difficile de mentionner les “communs numériques” dans la déclaration finale du sommet des pays membres du Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO), en décembre 2016. La Grande-Bretagne, elle, reconnaît désormais que la data doit être pensée comme une infrastructure, ouverte et maintenue dans la durée. En Estonie et en Italie, l’intelligence numérique de l’administration est notable, mais s’intéresse plus aux services numériques. Honnêtement, c’est sans doute en France que la réflexion est la plus avancée sur l’État plate-forme.

Mais la France est-elle outillée pour bâtir un tel État plate-forme ?
Clairement, une étape a été franchie. La Dinsic, dans toutes ses composantes – Etalab, l’incubateur de services numériques, France Connect, le pilotage interministériel, etc. –, développe des projets de rang mondial. Plusieurs opérateurs et certains ministères nous ont emboîté le pas de manière spectaculaire, comme la direction générale des finances publiques (DGFIP) avec le projet PayFip pour le paiement. Nous avons un énorme potentiel qui ne demande plus désormais qu’une forte résolution politique.

Le numérique à venir, c’est celui qui provoquera “une révolution des organisations humaines”, avez-vous écrit dans une note récente de la Fondapol. Alors c’est pour quand en France ?
Toute organisation qui fait sa transformation numérique doit réussir une transformation culturelle. Or il y a toujours des métiers qui exercent une domination symbolique et renâclent à reconnaître la portée stratégique de ce qu’ils considèrent être une fonction support. N’oublions pas que la Jamais contente a passé les 100 km/h en 1899 avec un moteur électrique… Et que les motoristes ont réussi à empêcher pendant un siècle l’émergence de ces voitures “propres”. Le numérique est une fonction stratégique qui mérite un siège au “comex” [comité exécutif, ndlr],dans le privé comme dans l’État.

“Nous allons entrer dans une logique d’innovation rapide et frugale.”

Règne encore sur nos services publics comme privés “une bureaucratie aveugle”, d’après vous. En quoi ?
En parlant de “bureaucratie aveugle”, je n’incrimine pas les fonctionnaires, mais une technique d’organisation qui, par exemple, pense que les organisations peuvent servir indifféremment n’importe quel projet. À l’origine, c’était une technique destinée à éviter les dérives du pouvoir. Mais dans un monde rendu plus transparent par le numérique, ce n’est peut-être plus la plus efficace. Nous allons entrer dans une logique d’innovation rapide et frugale, de contrôle a posteriori et donc de responsabilisation des acteurs.

La mission de la Dinsic est délicate : vous devez à la fois assurer la continuité des systèmes d’information et provoquer une ouverture fondamentale des pratiques. Comment avez-vous géré cette contradiction ?
Ce genre de contradiction se dépasse à partir de projets fédérateurs. L’État plate-forme ne peut accepter l’informatique en silos. Mais on ne peut pas non plus redévelopper tout le socle. Il faut donc travailler les interfaces, les échanges. Si possible, il faut commencer par ouvrir les couches les plus anciennes, par exemple en favorisant l’extraction rapide des données de ces systèmes d’information. Tout ce qui peut être porté à l’échelon ministériel, ou par un métier, le restera. La Dinsic n’a pas vocation à porter les SI des métiers : elle promeut en revanche des principes valables pour tous : la data,l’ouverture, la transparence, la collaboration… Par ailleurs, il est probable que, comme le montrent France Connect, l’API entreprises ou le service public de la donnée, une instance centrale a vocation à porter certains composants intrinsèquement interministériels.

La campagne présidentielle ne parle que peu de transformation numérique de l’action publique. Cela vous surprend-il ?
On parle quand même un peu de fake news, de cybersécurité, de la fin du travail comme nous l’avons connu ou de souveraineté fiscale. Tout ceci est lié au numérique. Mais il est vrai que pour d’autres dimensions, telles que l’économie numérique, la protection des données personnelles, le sujet s’est stabilisé et n’est pas très clivant. Pour ma part, je trouve qu’on rate un enjeu important : celui du changement de civilisation industrielle. Mais cela ne signifie pas qu’il n’y a pas d’ambition pour la suite. Cela prouve surtout que ces sujets ne sont pas assez clivants pour une campagne présidentielle…

“La fonction publique recrute des contractuels, mais sans l’assumer.”

Dans la note que vous avez publiée à la Fondapol, vous critiquez un statut qui “freine l’arrivée indispensable des compétences qui ne sont pas transmises dans les écoles de la fonction publique”. Faut-il donc renoncer au statut ?
Je ne critique pas le statut de la fonction publique. Je signale que toutes les DSI ministérielles témoignent de la difficulté croissante à attirer et fidéliser les talents dont nous avons besoin, qui sont bien souvent des profils rares ou atypiques. Et ce qu’ils soient ou non issus de la fonction publique. Le numérique, c’est des ruptures techniques tous les trois ou quatre ans : on a vu arriver le big data [mégadonnées] puis la blockchain [technologie de stockage et de transmission d’informations, ndlr],l’Internet des objets, et demain l’intelligence artificielle… Or, pour former des étudiants à ces changements, il faut compter cinq à dix ans, le temps de repérer les innovations, d’y former les professeurs puis les élèves eux-mêmes.
La fonction publique va donc devoir apprendre, tout comme le secteur privé, à solliciter des profils atypiques qui seront bien souvent des contractuels (aujourd’hui déjà, 79 % des informaticiens sont contractuels dans les ministères ne bénéficiant pas de corps technique). Elle le fait déjà, mais sans l’assumer et donc sans construire une véritable stratégie de gestion des ressources humaines pour ces agents. Quand un jeune de 25 ans accepte de toucher 30 à 50 % de moins que dans le privé en rejoignant l’État, qu’il fait des prouesses et permet à l’État d’économiser des centaines de millions d’euros, il ne sera augmenté au maximum que de 3 %. Quand ses camarades de promotion qui sont restés dans le privé voient leur carrière s’envoler, il se sent lésé, c’est compréhensible. Par ailleurs, au niveau des agents publics ensuite, le système actuel repère difficilement les compétences d’un chef de projet, par exemple, et il a du mal à les rémunérer correctement.

L’État a-t-il conscience de l’importance de ses informaticiens ?
Il n’existe pas de carrière de grand “informaticien d’État”, comme il y en a pour les préfets ou les ambassadeurs. On compose actuellement avec 90 corps différents qui correspondent à 90 systèmes de mobilité, alors qu’un nombre de corps plus restreint permettrait de meilleures mobilités. Une circulaire sur les métiers du numérique [publiée le 22 mars] vient rappeler l’existence de dizaines de dispositifs comme la “prime de développeur” et la possibilité de recruter directement en CDI. Ces dispositions règlementaires existent, et sont largement oubliées. La situation exige qu’on les mobilise.

“Combien avons-nous d’informaticiens qui codent ?”

Comment expliquez-vous la réticence des administrations à transformer en CDI les contrats d’informaticiens contractuels, après plusieurs années de service (depuis 2012, seuls 65 sont passés en CDI) ?
“L’administration, c’est le concours”, m’a-t-on dit un jour. Il faut comprendre l’importance de ce mécanisme de recrutement qui est au cœur de la fonction publique : il a été conçu pour garantir l’égalité des chances dans l’accès aux carrières administratives, pour empêcher le favoritisme et encourager le mérite. Il donne accès à un statut qui permet d’exercer les missions de service public à l’abri de pressions de toutes sortes. Mais, comme je l’ai dit précédemment, nous devons nous préparer à faire face durablement à l’irruption de nouvelles technologies qui seront toujours au début des compétences rares non transmises par les écoles d’ingénieurs. 
Il y a de bonnes raisons, parfois, à cette hésitation à accueillir des contractuels. Par exemple le fait qu’ils sont attachés à un poste, et non pas à un corps, et qu’il est parfois difficile de leur proposer autre chose si la mission devient moins importante. Il existe parfois de moins bonnes raisons, comme lorsque j’ai entendu quelqu’un se plaindre qu’une personne qui avait préparé le concours de l’ENA avec elle, mais avait échoué, gagnait plus qu’elle in fine en étant passé par le secteur privé. Il me semble important de dépasser cet antagonisme. L’important, c’est quand même de délivrer le meilleur service public dans le respect des personnes qui l’exercent.

Combien faudrait-il d’informaticiens d’État, dans l’idéal ?
On en compte 30 000 à 40 000, en administration centrale, je pense que c’est suffisant. La question est plutôt : quelles responsabilités leur concède-t-on ? Et par exemple dans quel contexte hiérarchique sont-ils placés, comment travaillent-ils au service de la transformation des métiers, ou quelles relations nouent-ils avec les sous-traitants ? Car aujourd’hui, l’administration n’est plus toujours assez forte pour faire pièce à ses sous-traitants. Il faudra sans doute réinternaliser certaines fonctions. 
L’autre vraie question, c’est : combien avons-nous d’informaticiens qui codent ? Qui développent ? Qui maintiennent vraiment des infrastructures clés ? Il faudrait au moins 15 000 informaticiens qui font cela et nous ne les avons pas aujourd’hui. Il faut remettre de la culture du développement, du projet et du produit.

“Nous publierons prochainement les règles de réussite des grands projets.”

Les montants des grands projets informatiques de l’État donnent le vertige (496 millions d’euros pour Sirhen, 350 millions pour l’INPT). Quelles leçons les ministères en ont-ils tirées ?
C’est une question compliquée. Certes, je trouve qu’il reste bien des grands projets trop longs ou trop coûteux. De même qu’il reste un fort potentiel d’économies en mutualisant certaines ressources (ce que pourra accélérer la stratégie d’État plate-forme). Mais en même temps, le budget informatique de l’État est de 4 milliards d’euros, dont la moitié en salaires, ce qui est très faible en regard des 400 milliards de dépense publique. Les ratios dans le secteur privé sont bien supérieurs, en général entre 8 et 10 %. Il nous faut donc probablement viser à la fois une meilleure dépense informatique et une augmentation de l’ambition numérique.
Ensuite, les grands projets, ça rate souvent, et pas seulement dans l’État. On demande de plus en plus à l’informatique : gérer la mobilité, la paie, la retraite… Bien souvent, le système d’information part d’une apparente bonne idée de la part de gens un peu loin des pratiques. On la traduit en cahier des charges en y ajoutant toutes sortes de contraintes. Puis on engage un déploiement très long avec une gouvernance très complexe, qui peut atteindre 50 personnes quand il en faudrait deux ou trois. Et bien souvent, tout ceci se donne comme cible un déploiement en “big-bang” sans se donner le temps de l’expérimentation.

Quelle est la bonne méthode alors ?
Il faut changer la gouvernance de ces projets. À la Dinsic, nous y avons beaucoup travaillé, avec des “agilistes”, des architectes et des urbanistes des systèmes d’information. Nous poussons une analyse préalable de la valeur des projets (avec la méthode Mareva). Nous poussons à des trajectoires de délivrance progressive de la valeur inspirées des méthodes agiles illustrées par Beta.gouv.fr. Nous publierons prochainement les règles de réussite des grands projets, que nous avons redécouvertes avec les DSI et les directeurs de projet.

“Des questions organisationnelles et managériales doivent être rouvertes.”

La transition numérique de l’administration va-t-elle assez vite à vos yeux ?
Beaucoup de choses sont en place, même si se produisent sans cesse de nouvelles révolutions. L’État a montré qu’il savait faire place à une culture du développement agile – le concept est désormais accepté dans les ministères – et nous sommes même en train de l’appliquer à la sécurité. Les premiers résultats de l’État plate-forme se font sentir, avec APIentreprise, qui délivre 9 millions de documents par an et l’APIparticuliers, qui en délivre déjà 300 000. En trois ans, ce n’est pas rien ! La transformation s’est révélée bien plus profonde que ce qu’on avait imaginé. Il est donc temps de passer à la vitesse supérieure et d’assumer l’ambition de transformer radicalement des politiques publiques avec les possibilités offertes par le numérique. Cela nécessitera une véritable résolution politique.
Et il ne faudra pas négliger la transformation culturelle elle-même, que nous poussons en recourant aux méthodes agiles : les politiques fondées sur la donnée, un État plate-forme qui ambitionne d’être une ressource pour l’économie, le recours aux communs contributifs, l’open data ou le gouvernement ouvert. Sans cette conversion culturelle, la maîtrise informatique ne donnera jamais son plein potentiel. Et pour faire place à ces changements, il faudra accepter de reprendre des questions organisationnelles ou managériales. 

Quelle est la mission la plus dure que vous ayez remplie ?
Il y en a beaucoup. Mais le creuset de tous les engagements de la Dinsic a été… la création de la Dinsic elle-même. C’est à la fois une administration de mission et une administration de gestion. Elle propose un cadre de gouvernance de l’informatique d’État – allant parfois jusqu’à devoir exercer l’autorité du Premier ministre –, elle propose et développe un cadre de mutualisation, très concerté, elle fait vivre une interministérialité réelle, et elle porte une ambition d’innovation technique et culturelle. Pour ce faire, on a rassemblé des familles du numérique qui parfois ne se comprennent pas très bien… Les ingénieurs réseaux, les hommes de sécurité, les urbanistes, les développeurs agiles, les développeurs issus du logiciel libre, les personnalités issues de grands communs contributifs comme OpenStreetMap, les anciens de start-up et ceux qui viennent de sociétés de conseil, les datascientists des représentants de presque tous les corps techniques de l’État, venant de presque tous les ministères… Chacun avec un sens élevé de l’importance de sa propre mission.

Propos recueillis par Soazig Le Nevé et Bruno Botella