La mutualisation dans les collectivités
La mutualisation des moyens peut se définir comme la mise en place, temporaire ou pérenne, d’une logistique commune à deux ou plusieurs personnes morales (en l’occurrence, collectivités territoriales et établissements publics) : ressources humaines, équipements informatiques, culture (bibliothèques…), voirie, espaces verts…
Comme le transfert des moyens (qui doit accompagner tout transfert de compétence), la mutualisation, décidée par les autorités délibérantes, suppose une initiative politique. En revanche, et à la différence du transfert, chaque collectivité conserve les moyens qui sont les siens : en cas de mutualisation, il y a partage d’une « ressource » (bien ou personnel) entre des décideurs distincts.
Si la notion de mutualisation et de coopération ne fait pas l’objet d’une définition juridique précise dans le code général des collectivités territoriales, ce dernier prévoit un ensemble d’outils permettant aux collectivités et à leurs groupements de mettre en commun leurs moyens et de coordonner leur action en vue de l’élaboration de leurs projets.
La forme la plus achevée de mutualisation entre communes est leur regroupement au sein de structures de coopération intercommunale dotées de la personnalité juridique (telles que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou les syndicats). Néanmoins, le législateur a entendu mettre à disposition des acteurs locaux plusieurs formes conventionnelles de coopération, en vue de la réalisation de leurs projets ou la gestion de leurs services.
Les collectivités s’estiment souvent démunies pour envisager des coopérations ou des mutualisations. Pourtant beaucoup d’outils ou d’instruments existent déjà, mais ils sont parfois méconnus. C’est le sens du « Guide des coopérations » que le ministère a adressé aux collectivités locales. Il recense les différents dispositifs existants leur permettant de mettre en commun leurs moyens et de coordonner leur action en vue de l’élaboration de leurs projets : mutualisation des services supports ou missions fonctionnelles comme les ressources humaines, l’ingénierie, l’administration… ou mutualisation des compétences ou missions opérationnelles. Pour que les collectivités locales puissent s’emparer pleinement des dispositifs de coopérations et de mutualisations, le ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a adressé aux territoires un
« guide des coopérations » facilitant la coordination de leurs actions en 2019.
De manière schématique, les actions de mutualisation et de coopération peuvent prendre cinq formes différentes, selon des degrés d’intégration croissants. Une action est effectuée de manière coordonnée par deux ou plusieurs partenaires, sans création de structure commune (par exemple, dans le cadre d’un groupement de commande). Un partenaire confie à un autre le soin de réaliser une mission pour lui (par exemple, dans le cadre d’une prestation de service). Un partenaire met ses moyens au service des autres personnes publiques (mise à disposition de services ou d’équipements par voie de convention). Un des partenaires crée en son sein un service mutualisé spécifique qui intervient pour tous les participants (création de service commun). Ou enfin, les communes transfèrent une ou plusieurs de leurs compétences vers un EPCI qui les met en œuvre pour tout le territoire concerné.
Dans les faits, les volontés de mutualisation se heurtent souvent à la difficulté de trouver le temps et l’énergie nécessaire à la définition de ce qui peut être mutualisé, au niveau de mutualisation et de son périmètre. L’idée de départ est récurrente : plusieurs collectivités de mêmes tailles ont des besoins similaires et se disent qu’il serait utile de mutualiser les outils. Cependant, elles sont souvent engagées avec des prestataires différents et n’ont pas les mêmes échéances de renouvellement de contrat. La solution pourrait résider dans les logiciels libres, qui conféreraient plus de latitude aux collectivités. Mais cela nécessite d’y accorder du temps et toutes les communes ne disposent pas des ressources humaines qualifiées pour développer ces outils et les mettre à jour lorsque c’est nécessaire.
Des structures existent pour répondre à ces défis. Les adhérents de Villes Internet, par exemple, accèdent à une communauté d’utilisateurs et utilisatrices qui souhaitent mutualiser des services. Linagora invente et développe des logiciels libres et open source éthiques. L’Association des développeurs et utilisateurs de logiciels libres pour les administrations et les collectivités territoriales (ADULLACT), enfin, met à la disposition des collectivités un ensemble de logiciels libres métiers répondant à leurs besoins.
Reste à parvenir à consacrer du temps et à mobiliser la volonté politique des équipes pour conduire ces projets.
Dans le deuxième volet de ce dossier, nous développerons les outils ressources pour les collectivités qui souhaitent mutualiser un ou plusieurs services.
